國務院：探索建立碳排放配額、用能權指標有（yǒu）償取（qǔ）得機製

1月6日，國務院辦公（gōng）廳發布《要素市場化配置綜合（hé）改革試點總體方案》，文件提出支持試點地區進一步（bù）健全碳排放權、排汙權、用（yòng）能權、用水權等交易機製，探索促（cù）進綠色要素交易與能源環境目標指標（biāo）更好銜接。探索建立碳排放配額、用能（néng）權指標有償取得機（jī）製，豐富交易品種和交易方式。探索（suǒ）開展資源環境權益融資。探索建立綠色核算體係、生態產（chǎn）品價（jià）值實現機製以（yǐ）及政府、企業和個人綠色責任賬戶。

國務院辦（bàn）公廳關於印發要素市場化配置

綜合改（gǎi）革試點總體（tǐ）方案的通知

國辦發（fā）〔2021〕51號

各省（shěng）、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬（shǔ）機構（gòu）：

《要（yào）素市場化配置綜合改革試點總體方案》已經國務院同意，現印發（fā）給你們，請認真組織實（shí）施。

國務院辦公廳

2021年12月21日

（此件（jiàn）公開發布）

要素市（shì）場化配置綜（zōng）合改革試點總體方案

為深入貫徹落實《中共中央 國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體製機製的意（yì）見》，現就積極穩妥開展要素市場化配置綜合改革試點工作製定本（běn）方案。

一、總體要求

（一（yī））指（zhǐ）導思想（xiǎng）。以習近平新時代中國特色社（shè）會主義思想為指導，全麵貫徹落實黨（dǎng）的十九大和十九屆（jiè）曆次全會精神，弘揚偉大建黨精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全麵貫徹新（xīn）發展理念，加（jiā）快構建新發展格（gé）局，充（chōng）分（fèn）發揮市場（chǎng）在（zài）資源配（pèi）置中的決定性作用，更好發揮政府作用，著力破除阻礙（ài）要素自主有序（xù）流動的體製機製障礙，全麵提高要素協同配置效率，以綜合改革試點為牽引，更好統籌發展和安全（quán），為完善要（yào）素市場製度、建設高標準市場體係積極（jí）探索新路徑，為推動經濟社（shè）會高質（zhì）量發展（zhǎn）提（tí）供強勁動力。

（二）基本（běn）原（yuán）則。

——頂層設（shè）計、基層探索。按照黨中央、國務院統一部署，在維護全國統一大市場前提下，支（zhī）持具備條件的地區（qū）結（jié）合實際大膽改革探索，尊重基層首創精神，注重（chóng）總結經驗，及時規範提升，為全國提供可複製可推廣的路徑模式。

——係統（tǒng）集成、協同高效。突出改革的係統（tǒng）性、整體性、協同（tóng）性，推動各領域要素市場化配置改革舉措相互配合、相互促進，提高不同要素資源的組合配置（zhì）效率。

——問題（tí）導向、因地製宜。牢（láo）牢把握正確的改革方向，聚焦要素市場建設的重點領（lǐng）域、關鍵環節和市場主體反（fǎn）映最強烈的問題（tí），鼓勵地方結合（hé）自身特點開（kāi）展差別化試點探索。

——穩中求（qiú）進（jìn）、守住底線。從實際出發，堅持以安全可控為前提，尊重客觀規律，科學把握工作時序、節奏和步驟，做到放活與管好有機結合，切實防範風險，穩步有序推進試點。

（三）試點布局。圍繞推動國家重大戰略實施，根（gēn）據不同改革（gé）任務優（yōu）先考（kǎo）慮選擇改革需求迫切、工作基礎較好、發展潛力較大的城市（shì）群、都市圈或中心城市等，開展要素市（shì）場化配置綜合改革試（shì）點，嚴控試點數量和試點範圍。黨中央、國務院授權實施（shī）以及有關方麵組織實施的涉及（jí）要素市場化配（pèi）置的改革探索任務，原則上優先在試點地區開展。試點期限為2021—2025年。

（四）工作目標。2021年（nián），啟動要素市場化配置綜合（hé）改（gǎi）革試點工作。2022年上（shàng）半年，完成試點（diǎn）地區布局、實施方案編（biān）製報批工（gōng）作（zuò）。到2023年（nián），試點工作取得階段性成效，力爭在土地、勞動力、資（zī）本、技術等要素市（shì）場化配置關鍵環節（jiē）上實現重要突破，在數（shù）據要素市場化配置基礎製度建設探索上取得積極進展。到2025年（nián），基本完成試點任務，要素市場化配置改革（gé）取得標誌性成果，為完善全國（guó）要（yào）素市場製（zhì）度作出重要示（shì）範。

二（èr）、進（jìn）一（yī）步提高土（tǔ）地要素配置效率

（五）支持探索（suǒ）土地（dì）管理製度改革。合理劃分土地管理（lǐ）事權，在嚴格保護耕（gēng）地、節約集（jí）約用地的前提下，探索賦予試點地區更大土地配置自（zì）主權。允許符合條件的（de）地區探索城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑使用機（jī）製。探索（suǒ）建立補充耕地（dì）質量評（píng）價轉換（huàn）機（jī）製，在嚴格實行耕地占補（bǔ）平衡、確（què）保占一（yī）補一的（de）前（qián）提下，嚴格管控補充耕地國家統籌規模，嚴把補（bǔ）充耕地質量驗收關，實現占（zhàn）優補優。支持開展全域土地綜合整治，優化生產、生活、生（shēng）態空（kōng）間（jiān）布局，加強耕地數量、質量、生態“三位（wèi）一體”保護和建設（shè）。

（六）鼓勵優（yōu）化產業用地供應方（fāng）式。鼓勵采用長期租（zū）賃、先租後讓（ràng）、彈性年期供應等方式供應產業用地。優化工業用地出讓年期，完（wán）善彈性出讓年期製度。支持產業用地實（shí）行“標準地”出讓，提高配置效率。支持不同產業用地類型合（hé）理轉（zhuǎn）換，完善土地用途變更、整合、置（zhì）換等政策。探索增加混合產業用地供給。支持建（jiàn）立工業企業（yè）產出效（xiào）益評價機（jī）製，加強土地精細化管理（lǐ）和節約集約利（lì）用。

（七）推動以市場（chǎng）化方式盤活存量用地。鼓勵（lì）試點地區（qū）探（tàn）索通過（guò）建設用（yòng）地節（jiē）約集約利用狀（zhuàng）況詳（xiáng）細評價（jià）等方式，細化完善城鎮低效用地認定標準，鼓勵通過依法協商收回、協議置（zhì）換、費（fèi）用獎（jiǎng）懲等措施，推動城鎮低效用地騰退（tuì）出清（qīng）。推進（jìn）國有企事業單位存（cún）量用（yòng）地盤活利用，鼓勵市場主體通過建設用地整（zhěng）理等方式（shì）促（cù）進城鎮低效（xiào）用地再開發（fā）。規範和完善土地二級市場，完善建設（shè）用地使（shǐ）用權轉讓、出租（zū）、抵押製度，支持通過土地預告登記實現建設用地使用權轉讓。探索地上（shàng）地下空間綜合（hé）利（lì）用的創新舉措。

（八）建立（lì）健全（quán）城（chéng）鄉（xiāng）統一的建設用地市場。在堅決守住土地公有製性質不改變、耕（gēng）地紅（hóng）線不突破、農民利益不受損三條底線的前提下，支持試點（diǎn）地區結合新一輪農（nóng）村宅基地製度改革（gé）試點，探索宅基地（dì）所有權（quán）、資格權、使用權分置實現形式。在依法自願有償的前提下，允許將存量集體建設用地依（yī）據規劃改變用途入市交易。在企業上市合規性審核標準中，對集體經營（yíng）性（xìng）建設用地與國有建設用地給予同（tóng）權對待。支持建立健全農村產權流轉市場體係。

（九）推進（jìn）合理有序用海。探索（suǒ）建立沿海、海域、流域協同一體（tǐ）的海（hǎi）洋生態環境綜合治理體係。統籌陸海資（zī）源管理，支持完善海域和無（wú）居民海島有償使用（yòng）製度，加強海岸線動態監測。在嚴格落實國土空間用途管製和海洋生態環境保護要求、嚴管（guǎn）嚴控圍填海活動的（de）前提下，探（tàn）索推進海域一級市場開發和二級市場流轉，探索海域使用權（quán）立體分層設權。

三、推動勞（láo）動力要素合理暢通有序流動

（十）進一步深化戶籍製度（dù）改革。支持具備條件的試點地區在城市群或都市（shì）圈內（nèi）開展戶（hù）籍準入年限同（tóng）城化累計互認（rèn）、居住證互通（tōng）互認，試行以經（jīng）常（cháng）居住地登記戶口製（zhì）度，實現基本公（gōng）共服務（wù）常住地提（tí）供。支（zhī）持建立以身份證為標識的人口管理服務製度，擴大身（shēn）份證信息容量（liàng），豐富應用場景。建（jiàn）設人口發展監測分析係統，為重大政策製定、公共資源配置（zhì）、城市運行管理等提供支撐。建立健全與地區常（cháng）住人口（kǒu）規模相適（shì）應的財政轉移支付、住（zhù）房供應（yīng）、教師醫生編（biān）製等保障機製。

（十一（yī））加快暢通勞動力和人才社會（huì）性流動渠道。指導用人單位（wèi）堅持（chí）需求導向，采取符合實際的引（yǐn）才措施，在不以人才稱號和學術頭（tóu）銜等人才“帽子”引才、不搶挖中（zhōng）西部和東（dōng）北地區合同期內高層次人才的前提下，促進黨政機關、國有企事業單位、社會團體管理人才合理有序流動。完善事業單位編製（zhì）管理製度，統籌使用編製資源。支持事業單位通過（guò）特設（shè）崗位引進（jìn）急需高層次專業化人才。支持探索靈活（huó）就業人員權益（yì）保障政策（cè）。探索建立職業資格證書、職業技能等級證書與學曆證書有效銜接機製。加快發展人力資源服務業，把服務就（jiù）業的規模和質量等（děng）作為衡量行（háng）業（yè）發展成效的首要標準（zhǔn）。

（十二）激發人才創新創業活力。支持事業單位科研人員按照（zhào）國家有關規定離崗創新創業。推進職稱評審權下放，賦予具（jù）備條件的企事業單位和社會組織中高級職稱評審權限。加強創新（xīn）型、技能型人才培養（yǎng），壯大高水平工程師和（hé）高技（jì）能人才隊伍。加強技術轉移專（zhuān）業人才隊伍建設，探索建立健全對（duì）科技成果轉化人才、知識產權管理運營人員等的評價與激勵辦法，完善技（jì）術轉移轉化類職稱評價標準（zhǔn）。

四、推動資本要素服（fú）務實體經濟發展

（十三）增加有效金融（róng）服（fú）務供給。依托全國信用信息共享平台，加大公共信用信息共（gòng）享整合力度。充分發揮征信平台和征信機（jī）構作用，建立公共信（xìn）用信息同金融信息共享整合機製。推廣“信易貸”模式，用好供應（yīng）鏈票據平台、動產融（róng）資統一登記（jì）公示係統、應收賬款融資服務平台，鼓勵金融機構開（kāi）發與中小微企業需（xū）求相匹（pǐ）配的信用產品。探索建立中小企業壞賬快速核銷製度（dù）。探索銀（yín）行機構與外部股權投資機構（gòu）深（shēn）化合作，開發多樣化的（de）科技金融產品。支持在零（líng）售交易、生活繳費、政務服務等場景試點使用數字人民幣。支持完善中小銀行（háng）和農村信用社治理結構，增強金融普（pǔ）惠（huì）性。

（十四）發展多層次股（gǔ）權市場。創新新三板市場股債結合型產品，豐富（fù）中小企業投融資工具。選擇（zé）運行安全規範、風險管理能力較強的區域性股權市場，開展（zhǎn）製度和（hé）業務創新試點。探索加強（qiáng）區域性股（gǔ）權市場和（hé）全國性證券（quàn）市場板塊間合作銜接的機製。

（十五）完善（shàn）地方金（jīn）融監管和風險管理體製。支持具備條件的試點地區創（chuàng）新（xīn）金（jīn）融監管方式和工具，對各類（lèi）地方金融組織實施標準化的（de）準入設立審批、事中事後監管（guǎn）。按照屬地原則壓實省級人民政府的監管職責和風險處置責任。

五、大力促進技術要（yào）素向現實生產力轉化

（十六）健全職務科技成果產權製度。支持開展賦（fù）予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，探索將（jiāng）試點經驗推廣到更多高校、科研院所和科技型企業。支持相關高校和科（kē）研院所探索創新職務科技成果轉化管理方式。支持將職務科技成果通過許（xǔ）可方式授（shòu）權中小微企業使用。完善技術要素交（jiāo）易與監（jiān）管體係，推進科（kē）技（jì）成（chéng）果進場交易。完善職務科技成果轉移轉（zhuǎn）化容錯糾錯機製。

（十七）完善科（kē）技創新資（zī）源（yuán）配（pèi）置方式。探索對重大（dà）戰略項目、重點產業鏈和創（chuàng）新鏈實施創新資源協同配置（zhì），構建項目、平台、人才（cái）、資金等全要素一體化配置的創新服務體係。強（qiáng）化企業創新主體地（dì）位，改革（gé）科技項目征集、立項（xiàng）、管理和評價機（jī）製，支持行（háng）業領軍企業牽頭組建創新聯合（hé）體，探索（suǒ）實施首（shǒu）席專家負責製。支持行業領軍企業通過產品定製化研發等方式，為關（guān）鍵核心技術（shù）提供早期應用場景和適用環境。

（十（shí）八）推（tuī）進技術和資本要素融合發展。支持（chí）金融機（jī）構設立專業化科技金融分支機構（gòu），加（jiā）大對科研成果轉化（huà）和創新創業人才的金融支持力度。完（wán）善創業投資監管體製和發展政策。支持優質科技型企業上市或掛牌融資。完善知（zhī）識產權融資機製，擴大知識產權質押融資規模。鼓勵保險（xiǎn）公司積極開展科技（jì）保險業（yè）務，依法合規開發知識產權保險、產（chǎn）品研發（fā）責任保險等產（chǎn）品。

六、探索建立數（shù）據要（yào）素流通規（guī）則

（十九）完善公共數據開放共享機製。建立健全高效的公共數據共享協（xié）調機製，支（zhī）持打造公共數據基礎支撐平台（tái），推進公共數據歸集（jí）整合、有序流通和（hé）共享。探索完善公共數據共享、開（kāi）放、運營服務、安全保障的管理體製。優先推進企（qǐ）業登記監管、衛生健康、交通運輸、氣象等高價值數據集向社（shè）會開放。探索開展政（zhèng）府數據授權（quán）運營。

（二十）建立健全（quán）數據流通交易規則。探索“原始數據（jù）不出域、數據可用不可見（jiàn）”的（de）交易範式，在保護個人隱私和確保數（shù）據安全的前提下，分級分類、分步有序推動部分領域數據流通應用。探索建立數據用途和用量控製製度，實（shí）現（xiàn）數據使用“可控可計量”。規範培育數據交易市場主體，發（fā）展數據資產評估、登（dēng）記結算、交易（yì）撮合、爭議仲裁等市場運營體係（xì），穩妥探索開展數據資產化服務。

（二十一）拓展規（guī）範化數據開發利用場景。發揮領軍企業和行業組織作用，推動人工智能、區塊鏈、車聯（lián）網、物聯網等領（lǐng）域數據采集標準化。深入推進人工（gōng）智能社（shè）會實驗，開展（zhǎn）區塊鏈創新應用試點。在金融、衛生健康、電力、物流等（děng）重點領域，探索以數據為核心的產（chǎn）品和服務創新，支持打造統一（yī）的技術標準和開放的創新生態，促進商業數據（jù）流通、跨區域數據互聯、政企數據融合（hé）應用。

（二十二）加強數據安全保護。強化網絡安（ān）全等級（jí）保護要求（qiú），推動完（wán）善數據分級分類安全保護製度，運用技（jì）術手段構建數據安全風險防控（kòng）體係。探索完善個人信息授（shòu）權使用製度。探索建立數據安全使用承諾製度，探索製定大數（shù）據分（fèn）析和交易（yì）禁止清單，強化事中事後監管。探索數據跨（kuà）境（jìng）流動管控方式，完善（shàn）重要數據出（chū）境安全管（guǎn）理製度。

七、加強資源環境市場製度建設

（二十三）支持完善資源市場化交易機製。支持試點地區完善電力市場化交易機製，提高電力中長期交易簽約履約質量，開展電力現貨交易試點，完善電力輔助服務市場。按照股權多元化原則（zé），加快電力交易（yì）機構股份製改造，推動電力交易機構獨立規範運行，實現（xiàn）電（diàn）力交易組織與調度規範化。深化天然（rán）氣市場（chǎng）化改革，逐步構建儲氣輔助服務（wù）市場機（jī）製。完善（shàn）礦業權競爭出（chū）讓製度，建立（lì）健全嚴格（gé）的勘查區塊退出機製，探索儲量交易（yì）。

（二十四）支持構建綠色要素（sù）交（jiāo）易機製。在明確生態保護紅線（xiàn）、環境質（zhì）量底線、資源利用上線等基礎上，支持試點地區（qū）進（jìn）一步健全碳排放權、排（pái）汙（wū）權、用能權、用水權等交易機製，探（tàn）索促進綠色要素交易與能源環境目標指標更好銜接。探索建立碳排放配（pèi）額、用能（néng）權指標有償取得機製，豐富交易品種和交易方式。探索開展資源環境權益融資。探索建立綠色核算體係、生態（tài）產品價值實現（xiàn）機製以（yǐ）及政府、企業和個人綠色責任賬（zhàng）戶。

八、健全要素市場（chǎng）治理

（二十五）完善要素市場化交易平台。持（chí）續推進公共資（zī）源交易平台整（zhěng）合共享，拓展公共資源交易平台功（gōng）能，逐步覆蓋適合以市場化（huà）方式配置的自然資源、資產股權等公共資源（yuán）。規範發（fā）展大數據交易平台。支持企業（yè）參與要素交易平台建設，規範要素（sù）交易平台運行（háng）。支持要素交易平台與金融機構、中介機構（gòu）合作，形成涵蓋產權界（jiè）定、價格評估、流轉交（jiāo）易、擔保、保險等業務的綜合服（fú）務體係。

（二十（shí）六）加強要素（sù）交易市場監（jiān）管。創新要素（sù）交易規則和（hé）服（fú）務，探索加強要素價格管理和監督（dū）的有效方式。健全要素交易信息披露製度。深化（huà）“放管服”改革，加強要（yào）素（sù）市場信用體係建設，打造市場化法治化國際化營商環（huán）境（jìng）。強化反壟斷和反不正當競爭執法，規（guī）範交（jiāo）易行為，將交易主體違法違規行為（wéi）納入信用記錄管理（lǐ），對嚴重失信行為實行（háng）追責和懲戒。開展要素市場（chǎng）交易大數（shù）據分析，建（jiàn）立健全要素交（jiāo）易風險分（fèn）析、預（yù）警防範（fàn）和分類處置機製。推（tuī）進破產製度改革，建立健全自然人破產製度。

九、進一步發揮要素協同配置效應（yīng）

（二十（shí）七）提高全球先進要素集聚（jù）能力。支持探索製定（dìng）外國高端人才認定標準，為境外人才（cái）執業出（chū）入境、停（tíng）居留等提供便利。支持符合條件（jiàn）的境內外投資者在試點地區依法依規設立證券、期貨、基金、保險等金（jīn）融機構（gòu）。探索國際科技創新合作新模式，支持具備條件的試點地區圍繞全球性議題在世界範圍內吸引具有（yǒu）頂尖創新能力的科學家團隊“揭榜掛帥”。支持行業（yè）領軍企業牽頭組建國際性產業與標準（zhǔn）組織（zhī），積極參與國際規則製定。

（二十八）完（wán）善按要素分配機製。提高勞（láo）動報酬在初次分配中的比重，強化工資收（shōu）入（rù）分配的技能價值激勵導向。構建充分體現知識、技術、管理等創新要素價值的收益分配機製。創新（xīn）宅（zhái）基地收益取得和使用方式，探（tàn）索讓農民長期分享土地增值收益的有效途徑。合理（lǐ）分（fèn）配集體經營性建設用地入市（shì）增值收（shōu）益，兼（jiān）顧國家、農村集體經濟組織和農村居民權益。探索增加居民財產性收入，鼓（gǔ）勵和引導上（shàng）市公司現金分紅，完善投資者權益保護製度。

十（shí）、強化組織實施（shī）

（二（èr）十九）加強黨的全麵領導。堅持和加強黨對要素市場化配置綜合（hé）改革（gé）試點的領導，增（zēng）強“四個意識”、堅（jiān）定“四個自信”、做到“兩個維護”，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把（bǎ）黨的領導始終貫穿試點工作推進全過程。

（三十）落實地方主體責任。各試點地區要把要素市場化配置綜合改革試點擺在全局（jú）重要位置，增強（qiáng）使命（mìng）感和責任感，強化組織領導，完善推進落實機製（zhì），在風險總體可控前提下，科學把握時序、節奏和步驟，積極穩妥推進改革試點任務實施。試點過程中要（yào）加強動態跟蹤分析，開展試點效果評估，重要政（zhèng）策和重大改革舉措按程序報批。

（三十一）建立組織協調機製。建（jiàn）立由國家發展改革委牽頭、有關部門作為（wéi）成員單位的推進要素市場化配置綜合改革試點（diǎn）部際協（xié）調機製（zhì），負責統籌推進（jìn）試點工作，確定試點地區，協調解（jiě）決重大問題，加強督促檢查。國家發展改革委（wěi）要會同有關（guān）方麵（miàn）指導試點（diǎn）地區編製實（shí）施方案及授權（quán）事項清單，按程序報批後組織實施；在地（dì）方自（zì）評估基礎（chǔ）上，定期開展第三方評估。對取得明顯成效的試點地區（qū），要予以表揚激勵，及時總結推廣經驗；對（duì）動力不足、執行不力（lì）、成效不明顯的試點地區，要限期整改，整改不到位的按程序調整退出試點。重要情況及時向黨中央、國務院報告。

（三（sān）十二）強化試點法治保障。建立健全與要素市場化配置綜合改革試點相配（pèi）套的（de）法律法規（guī）與政策調整機製，統籌涉及的法律法規事項（xiàng），做好與相關（guān）法律法規立改廢釋的銜接。試點地區擬實行的各項改革舉措和授權事項，凡涉及調整現行法律或行政法規（guī）的，經全國人大及其常委會或國務院依法授權後（hòu）實施；其（qí）他涉及調整部門規章（zhāng）和規範（fàn）性文件規定的，有關方麵要按照本方案要求和經批準的授權事項清單，依法（fǎ）依規一次性對相關試點地區給予改革授權（quán）。